Hoàn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao hiệu lực hiệu quả của KTNN

Ngày 24/6/2015 Quốc hội thông qua Luật Kiểm toán nhà nước, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2016, đã cụ thể hóa quy định tại Điều 118 Hiến pháp năm 2013. Đây là văn bản pháp lý quan trọng cho tổ chức, hoạt động của KTNN, bảo đảm thiết chế có đủ năng lực, đáp ứng yêu cầu phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; góp phần thực hành tiết kiệm, phòng, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí.

Trước yêu cầu của công cuộc đổi mới, việc hội nhập quốc tế đòi hỏi nâng cao hơn nữa năng lực và hiệu quả của KTNN. Sau hơn 3 năm thi hành, Luật KTNN năm 2015 đã bộc lộ một số vướng mắc, bất cập đòi hỏi phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung. Việc sửa đổi, bổ sung Luật KTNN năm 2015 là hết sức cần thiết, góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN; đồng thời bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, duy trì trật tự, kỷ cương và tính nghiêm minh của pháp luật.

Ngày 26/11/2019, tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN năm 2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2020). Luật bổ sung, làm rõ một số nội dung quan trọng về cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán; quyết định kiểm toán theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng; thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của KTNN; quyền được truy cập vào cơ sở dữ liệu quốc gia và dữ liệu điện tử của đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; quyền khiếu nại và khởi kiện của đơn vị được kiểm toán...; qua đó tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động của KTNN trong giai đoạn mới.

Cùng với Luật KTNN, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật phòng, chống tham nhũng, Luật NSNN, Luật Quản lý và sử dụng tài sản công, Luật Đầu tư công… được ban hành đã quy định nhiều nội dung liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN. Bên cạnh đó, KTNN đã phối hợp tích cực với các cơ quan của Chính phủ và Quốc hội xây dựng trình các cơ quan có thẩm quyền kịp thời ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật KTNN, cụ thể: 15 Nghị quyết của UBTVQH, 5 Nghị định của Chính phủ, 1 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 1 Quyết định của Bộ trưởng Bộ Công an, 6 Thông tư và Thông tư liên tịch đã được ban hành. Tổng Kiểm toán nhà nước đã ban hành 86 văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức quyết định để quy định chi tiết hướng dẫn Luật KTNN quy chế hoá cho tổ chức và hoạt động của KTNN.

Ngày 13/2/2023, UBTVQH đã thông qua Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí (PCTNTCLP) thông qua hoạt động kiểm toán của KTNN. Ngay sau khi Pháp lệnh được thông qua, KTNN đã khẩn trương ban hành các hướng dẫn để hoàn thiện các văn bản của Ngành, bảo đảm Pháp lệnh được đưa vào cuộc sống đúng thời hạn quy định.

Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN nhằm bảo đảm các hành vi vi phạm trong lĩnh vực KTNN có cơ chế bảo đảm thi hành, xử lý nghiêm minh các trường hợp vi phạm; có chế tài xử lý được vi phạm. Mặt khác, các hành vi vi phạm trong lĩnh vực KTNN ở cấp độ hành chính có cơ quan chức năng xử lý những hành vi vi phạm. Việc ban hành Pháp lệnh là hết sức cần thiết, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về KTNN; tạo cơ sở pháp lý cho việc xử phạt hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực KTNN; nâng cao hiệu lực hoạt động kiểm toán của KTNN và tính nghiêm minh của pháp luật.

Cần bảo đảm tính độc lập cũng như cơ chế thực thi của kết luận và kiến nghị kiểm toán của KTNN

Luật KTNN năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN năm 2019 được ban hành nhằm cụ thể hóa quy định về KTNN trong Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, tính thống nhất, đồng bộ giữa Luật KTNN và một số luật chuyên ngành còn chưa được đảm bảo, ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động kiểm toán.

Thi hành Hiến pháp và Nghị quyết số 64/2013/QH13 của Quốc hội, đa số các luật chuyên ngành có liên quan đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, xác định thẩm quyền của KTNN trong lĩnh vực chuyên ngành. Tuy nhiên, một số luật vẫn chưa bảo đảm sự thống nhất và đồng bộ với Luật KTNN dẫn đến thu hẹp phạm vi, đối tượng kiểm toán của KTNN.

Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do nhận thức của các nhà làm luật về vị trí, vai trò của KTNN còn chưa đầy đủ; kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng pháp luật chưa nghiêm; chưa khắc phục triệt để tình trạng đưa vào dự án luật chuyên ngành các quy định nhằm tạo thuận lợi hoặc bảo vệ lợi ích cục bộ của Bộ, ngành.

Công tác rà soát để nhận diện những quy định pháp luật có mâu thuẫn, chồng chéo nhằm đề xuất sửa đổi, bổ sung ngay trong quá trình soạn thảo chưa được chú trọng dẫn đến nội dung dự án luật trình Quốc hội, UBTVQH chưa bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động kiểm toán của KTNN.

Nhiều ý kiến cho rằng, để nâng cao hiệu quả, hiệu lực của KTNN, vấn đề quan trọng nhất là cơ sở pháp lý cho vị trí, vai trò và tổ chức hoạt động của KTNN. Tiếp đó, KTNN và các các cơ quan liên quan phải giải quyết được vấn đề chồng chéo, trùng lặp, phân công chưa thật rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, công việc được giao. Đồng thời, KTNN phải đảm bảo tính độc lập tương xứng với vị trí, vai trò là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập chỉ tuân theo pháp luật. KTNN phải hoàn thiện hệ thống pháp luật, đảm bảo sự phân định, phân công rõ ràng chức năng, nhiệm vụ; nâng cao trách nhiệm trong việc kiểm soát, phân bổ, quản lý, sử dụng nguồn lực công; đồng thời, phải tăng cường đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ và đổi mới phương thức kiểm toán.

Có thể thấy, đóng góp cho hoạt động giám sát của Quốc hội. KTNN đóng một vai trò rất quan trọng trong việc trợ giúp hoạt động giám sát của Quốc hội. Báo cáo của Kiểm toán nhà nước cung cấp cho các vị đại biểu Quốc hội những thông tin đáng tin cậy và cái nhìn từ bên trong về hoạt động của các Bộ, ngành, về việc quản lý tài chính công, tài sản công, cũng như việc tuân thủ pháp luật;

Giúp quản trị rủi ro. KTNN giúp xác định những rủi ro tiềm ẩn, những lĩnh vực dễ bị tổn thương trong hoạt động của các Bộ, ngành. Bằng cách chỉ ra những điểm yếu, những lĩnh vực cần tăng cường quản lý. Điều này giúp giảm thiểu sự thất thoát về tài chính, sự kém hiệu quả trong điều hành.

Từ những vai trò đã nêu trên, để nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động của KTNN thì trước hết phải nâng cao tính độc hơn nữa của KTNN. Vị thế độc lập của KTNN đã được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013 và Luật KTNN. Vấn đề là các quy định của Luật phải được thể hiện trong các văn bản pháp luật liên quan khác và được tất cả các cơ quan tổ chức tuân thủ.

KTNN cần phải được hoạt động một cách độc lập và không bị ảnh hưởng hoặc can thiệp của bất kỳ một cơ quan nào khác. Điều này sẽ giúp bảo đảm sự trung thực, khách quan, công khai, minh bạch trong quá trình kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công.

Năm 2023, KTNN đã quyết liệt thực hiện xử lý các kết luận, kiến nghị kiểm toán. Với sự phối hợp chặt chẽ của các Bộ, cơ quan trung ương, địa phương, kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán của KTNN đã tăng đáng kể.

Tổng hợp sơ bộ kết quả đến 15/12/2023, số thực hiện kiến nghị kiểm toán năm 2022 về xử lý tài chính là 57.060,7/71.608,4 tỷ đồng, đạt 79,76% (cùng kỳ năm trước đạt 70,61%); các cơ quan đã sửa đổi, bổ sung và ban hành mới 33 văn bản thay thế các văn bản không phù hợp (cùng kỳ năm 2022 là 25 văn bản); có 64/183 báo cáo có kiến nghị về kiểm điểm trách nhiệm tập thể, cá nhân được thực hiện.

Tuy nhiên, theo quy định của Luật KTNN, hiện nay chưa có cơ chế bảo đảm các kết luận, kiến nghị của KTNN được thực thi. KTNN chỉ là cơ quan có chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công bằng các hình thức kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động đối với các cơ quan và các chương trình của Nhà nước.

Khi các vấn đề được phát hiện và các kết luận, kiến nghị được đưa ra, thì việc thực thi vẫn thuộc trách nhiệm của các cơ quan được kiểm toán. Các kiến nghị của KTNN về cơ bản mang tính chất khuyến nghị, chứ không mang tính chất bắt buộc. Mặc dù, những kiến nghị này cung cấp những chỉ dẫn rất có giá trị, nhưng xử lý các vấn đề đã được phát hiện như thế nào lại thuộc quyền quyết định của các cơ quan được kiểm toán.

Do đó, để các kiến nghị của KTNN được thực thi cần phải có một cơ chế phù hợp. Hệ thống pháp luật liên quan đến KTNN trong việc thực hiện kết luận, kiến nghị nghị KTNN cần phải được hoàn thiện, nó không chỉ liên quan đến Luật KTNN mà còn liên quan đến nhiều Luật khác.

Đặc biệt, pháp luật cần phải sửa đổi theo hướng quy định vai trò của các cơ quan liên quan trong việc thực thi các kiến nghị kiểm toán như: Chính phủ, Quốc hội, UBTVQH…

Đối với Chính phủ thì khi có kết luận, kiến nghị kiểm toán, thì trách nhiệm của chính phủ như thế nào để cho các kết luận, kiến nghị kiểm toán đó được thực thi.

Đối với Quốc hội tác động như thế nào để kiến nghị đó được thực thi. Quốc hội phải tổ chức điều trần, nếu cần thiết thì phải ra nghị quyết bắt buộc phải thực hiện. Tại các phiên giải trình, đại diện của cơ quan kiểm toán sẽ có điều kiện trình bày trước ủy ban của Quốc hội những phát hiện và kiến nghị của mình.

Quốc hội cũng có thể tiến hành chất vấn. Các đại biểu Quốc hội có thể chất vấn các quan chức về tiến độ thực thi các kiến nghị của kiểm toán tại các phiên thảo luận và chất vấn của Quốc hội; Quốc hội có thể đề nghị các cơ quan liên quan của chính phủ cung cấp báo cáo về chương trình hành động để thực hiện các kiến nghị của kiểm toán.

Quốc hội yêu cầu báo cáo về tiến độ thực thi các kiến nghị của kiểm toán. Quốc hội có thể yêu cầu chính phủ định kỳ báo cáo về tiến độ thực hiện các kiến nghị của kiểm toán; Quốc hội xây dựng báo cáo về việc thực thi các kiến nghị của kiểm toán. Ủy ban của Quốc hội có thể xây dựng báo cáo về tình hình thực thi các kiến nghị của kiểm toán và kiến nghị cách thức hành động tiếp theo; Quốc hội tổ chức điều tra về việc không thực thi kiến nghị của kiểm toán. Khi những kiến nghị quan trọng của kiểm toán không được thực thi, thì Quốc hội có thể tổ chức ủy ban điều tra về việc này.

Cuối cùng, Quốc hội ban hành nghị quyết áp đặt việc thực thi các kiến nghị của kiểm toán. Quốc hội có thể ban hành nghị quyết bắt buộc các cơ quan hữu quan của chính phủ phải thực thi các kiến nghị của kiểm toán.

Rà soát, đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật KTNN

Tháng 8/2023, Phó Tổng Kiểm toán nhà nước Đặng Thế Vinh ký ban hành Công văn số 740/KTNN-PC yêu cầu các đơn vị trực thuộc KTNN tổ chức nghiên cứu, rà soát và đề xuất các nội dung sửa đổi, bổ sung Luật KTNN.

Theo đó, căn cứ chức năng, nhiệm vụ, trên cơ sở quy định hiện hành và từ thực tiễn thực hiện Luật KTNN năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), các đơn vị tập trung đánh giá kết quả đạt được sau khi có Luật KTNN năm 2015 trên góc độ về việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; đặc biệt là việc chấp hành pháp luật và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của Bộ, ngành, địa phương, cơ quan, đơn vị.

Đồng thời, đánh giá những tồn tại, hạn chế trong quá trình triển khai thi hành Luật và nguyên nhân khách quan, chủ quan. Trong đó, chỉ rõ nguyên nhân dẫn đến tồn tại, hạn chế là do Luật KTNN, do chồng chéo, thiếu thống nhất, thiếu đồng bộ của Luật KTNN với các luật khác liên quan hay do tổ chức thực hiện.

Các đơn vị cũng cần rà soát, đánh giá những quy định còn chưa thống nhất, chưa đồng bộ, chồng chéo giữa Luật KTNN với Luật NSNN, Luật Thanh tra, Luật Quản lý thuế, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Đầu tư công, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Luật Đầu tư công theo phương thức đối tác công tư… Trong đó, xác định rõ các nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, từ đó đề xuất việc sửa đổi, bổ sung, đảm bảo tính đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Về một số nội dung cụ thể của Luật KTNN cần rà soát, đánh giá, Công văn nêu rõ, các đơn vị cần rà soát về đối tượng kiểm toán của KTNN quy định tại Điều 4 Luật KTNN; đánh giá những vướng mắc, bất cập về nội dung, thẩm quyền ban hành báo cáo kiểm toán; những khó khăn, vướng mắc khi sử dụng báo cáo kiểm toán trong công tác quản lý, điều hành, giám sát, thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức, cơ quan, đơn vị; về giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán.

Liên quan đến vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN, các đơn vị cần lưu ý đánh giá tồn tại, bất cập trong các quy định về: xây dựng kế hoạch kiểm toán năm của KTNN; mối quan hệ phối hợp với các cơ quan thanh tra, kiểm tra trong xây dựng kế hoạch hàng năm của mỗi cơ quan; việc trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán NSNN; vai trò của KTNN và cách thức tham gia với các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét về dự toán NSNN, phương án bố trí ngân sách cho chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia.

Các đơn vị cần rà soát, đánh giá, chỉ ra các bất cập, vướng mắc trong các quy định về tổ chức bộ máy KTNN, công chức KTNN, hoạt động của KTNN; rà soát, đánh giá khó khăn, vướng mắc và nguyên nhân trong thực hiện quyền truy cập của KTNN vào cơ sở dữ liệu quốc gia và dữ liệu điện tử của đơn vị được kiểm toán, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán; rà soát quy định về đơn vị được kiểm toán; tổ chức, cá nhân có liên quan…

Đồng thời, đánh giá về hoạt động của KTNN với hoạt động của cơ quan thanh tra, kiểm tra; quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN; giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán; mối quan hệ giữa KTNN với cơ quan thanh tra, kiểm tra; các cơ quan của Quốc hội, các Bộ, ngành, chính quyền địa phương; các cơ quan, đơn vị tổ chức khác.