Nguồn lực tài chính cho biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh còn thấp

Tại Quyết định số 1670/QĐ-TTg ngày 31/10/2017, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Chương trình mục tiêu ứng phó với biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh giai đoạn 2016-2020. PGS,TS. Bùi Quang Tuấn - Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam - nhận định, giai đoạn 2011-2021, Việt Nam đã đạt được những bước tiến lớn trong việc huy động đầu tư cho biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế đồng thời với bảo tồn tài nguyên môi trường. Tuy nhiên, nguồn lực tài chính huy động để thực hiện chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh vẫn còn thấp so với nhu cầu thực tế.

Ông Tuấn cho biết, theo tính toán của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT), Việt Nam cần khoảng gần 60 tỷ USD để thực hiện Chương trình mục tiêu về biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh giai đoạn 2016-2021. Trong đó, kế hoạch đầu tư công trung hạn chỉ có thể đáp ứng khoảng 26 tỷ USD, số còn lại phải huy động từ khu vực doanh nghiệp. Việc thu hẹp khoảng cách giữa nhu cầu đầu tư và dòng tài chính thực tế đang đặt ra những yêu cầu về cải thiện cơ chế, chính sách nhằm thu hút đầu tư từ các doanh nghiệp nhà nước và tư nhân - khu vực được đánh giá là chưa phát huy hết tiềm năng tương xứng.

Phó Chủ tịch Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam - ông Nguyễn Đức Minh - cũng nhấn mạnh, tăng trưởng xanh là phương thức quan trọng phát triển kinh tế, là xu thế của các quốc gia và thế giới. Tuy Việt Nam đã đạt được một số kết quả đáng ghi nhận trong thực hiện tăng trưởng xanh thời gian qua nhưng vẫn còn nhiều vấn đề phải giải quyết trong thời gian tới, đặc biệt là theo các mục tiêu cụ thể của Chiến lược, Kế hoạch hành động quốc gia về thực hiện chiến lược tăng trưởng xanh của Việt Nam. Chúng ta cần phải nhận diện những điểm nghẽn, cơ hội trong thực hiện chiến lược và kế hoạch hành động quốc gia về tăng trưởng xanh, đặc biệt là về thể chế và nguồn lực; những giải pháp, khuyến nghị chính sách để triển khai chiến lược, kế hoạch tăng trưởng xanh một cách hiệu quả.

Nhiều biện pháp thúc đẩy tăng trưởng xanh

Thời gian qua, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, ngành đã có nhiều nỗ lực trong việc hoạch định chính sách và thúc đẩy nền kinh tế theo hướng tăng trưởng xanh, cụ thể như ban hành Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh và Kế hoạch hành động thực hiện Chiến lược này.

Đáng chú ý, Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh đưa ra 4 nhóm mục tiêu cơ bản như tăng trưởng xanh góp phần thúc đẩy, cơ cấu lại nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng, nhằm đạt được sự thịnh vượng về kinh tế, bền vững về môi trường và công bằng về xã hội; hướng tới nền kinh tế xanh, trung hòa carbon và đóng góp vào mục tiêu hạn chế sự gia tăng nhiệt độ toàn cầu. Điểm nổi bật nhất là cân bằng, hài hòa các mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; đồng thời, khẳng định rất rõ giải pháp quan trọng để thúc đẩy quá trình chuyển đổi nền kinh tế gắn với nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp, đặc biệt là khả năng chống chịu của nền kinh tế trước các cú sốc bên ngoài, đóng góp vào mục tiêu tăng trưởng xanh.

Bên cạnh đó, Chính phủ đã xây dựng khung khổ pháp lý nhằm tạo điều kiện, khuyến khích với cơ chế ưu đãi; đồng thời đã phê duyệt các quy hoạch quan trọng, trong đó có Quy hoạch điện VIII, đẩy mạnh chuyển đổi số. Tuy nhiên, những kết quả này mới là bước khởi đầu và cơ hội, thách thức phía trước vẫn còn rất nhiều.

Thứ trưởng Bộ KH&ĐT Nguyễn Thị Bích Ngọc nhấn mạnh: Không chỉ cơ quan quản lý nhà nước mà các nhà khoa học đều đánh giá rằng, mục tiêu của Việt Nam đưa ra vừa là thách thức, vừa là cơ hội để thu hút các nguồn lực, hiện thực hóa mục tiêu tăng trưởng xanh và đạt phát thải ròng “bằng 0” vào năm 2050. Quá trình chuyển đổi xanh, trong đó ngành năng lượng đóng vai trò quan trọng, chuyển dịch năng lượng không đơn thuần là chuyển dịch các loại hình công nghệ mà cả nền kinh tế. Đối với thực hiện Chiến lược tăng trưởng xanh thì việc huy động nguồn lực, chuyển dịch năng lượng công bằng, giảm phát thải sẽ giúp Việt Nam giải quyết vấn đề về biến đổi khí hậu, khí nhà kính, tăng trưởng kinh tế bền vững.

Thông qua kiểm toán Chuyên đề việc quản lý, sử dụng vốn Chương trình Mục tiêu ứng phó với biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh giai đoạn 2016-2020 do Kiểm toán nhà nước (KTNN) thực hiện năm 2021, KTNN đã có những phát hiện, đánh giá và khuyến nghị hữu ích để nâng cao hiệu quả thực hiện mục tiêu ứng phó với biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh.

KTNN ghi nhận, tổng số vốn ngân sách trung ương thực hiện Chương trình Mục tiêu ứng phó với biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh giai đoạn 2016-2020 được duyệt là 15.866 tỷ đồng, gồm 15.470 tỷ đồng vốn đầu tư phát triển và 396 tỷ đồng vốn sự nghiệp. Vốn đầu tư phát triển đã giao kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016-2020 là 15.223 tỷ đồng; đã bố trí hằng năm là 15.120 tỷ đồng và giải ngân là 12.365 tỷ đồng. Vốn sự nghiệp dự kiến bố trí là 357 tỷ đồng, số đã giao là 231 tỷ đồng. Vốn ngân sách địa phương đã giải ngân là 1.658 tỷ đồng.

Chương trình Mục tiêu ứng phó với biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh rất thiết thực, ý nghĩa

KTNN đánh giá, Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT) đã chủ trì triển khai Chương trình Mục tiêu ứng phó với biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh giai đoạn 2016-2020 theo nhiệm vụ được giao là chủ Chương trình, Bộ KH&ĐT đã chủ trì thẩm định, cân đối và bố trí vốn đầu tư phát triển của Chương trình (trong vai trò chủ Hợp phần Tăng trưởng xanh). Các đơn vị được bố trí vốn thực hiện Chương trình đã có nhiều cố gắng để thực hiện các mục tiêu, nội dung đề ra. Các dự án, nhiệm vụ đã hoàn thành góp phần thực hiện Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu, Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh, thực hiện cam kết của Việt Nam với cộng đồng quốc tế bảo vệ khí hậu trái đất, giảm nhẹ phát thải khí nhà kính, bảo vệ an toàn tính mạng của người dân và tài sản.

KTNN cũng ghi nhận, công tác lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án đầu tư, thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, phê duyệt thiết kế - dự toán, lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng, quản lý chi phí, quản lý tiến độ, quản lý chất lượng cơ bản thực hiện theo quy định của Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Các dự án cơ bản phù hợp với quy hoạch được duyệt, trong thực hiện không phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản. Tính đến hết năm 2020, một số dự án đã hoàn thành đưa vào sử dụng góp phần hoàn thành một số mục tiêu của dự án.

Tuy nhiên, theo số liệu tại 29 dự án kiểm toán chi tiết, giá trị nghiệm thu theo số báo cáo là 2.182 tỷ đồng, giá trị được kiểm toán là 2.182 tỷ đồng, số kiểm toán là 2.176 tỷ đồng, chênh lệch 6 tỷ đồng. Giá trị hợp đồng còn lại theo số báo cáo là 3.338 tỷ đồng, giá trị được kiểm toán là 3.311 tỷ đồng, số kiểm toán là 3.245 tỷ đồng, chênh lệch 66 tỷ đồng. Về giá trị dự toán được duyệt, theo số báo cáo là 635 tỷ đồng, giá trị được kiểm toán là 635 tỷ đồng, số kiểm toán là 623 tỷ đồng, chênh lệch 12 tỷ đồng.

Chỉ ra nguyên nhân chưa giao hết số vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách trung ương theo Chương trình được duyệt, KTNN nêu rõ, do một số dự án không còn nhu cầu vốn, hoặc chưa đầy đủ thủ tục đầu tư… Đơn cử, vốn đầu tư phát triển đã giao kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016-2020 là 15.223 tỷ đồng, đạt 98,4% (số chưa giao gồm vốn ODA 56,2 tỷ đồng và vốn trong nước 190,9 tỷ đồng); lũy kế bố trí hằng năm là 15.120 tỷ đồng, đạt 97% so với số dự kiến thực hiện Chương trình và 99,3% so với số vốn đã giao kế hoạch đầu tư công trung hạn.

Các địa phương bố trí và quản lý vốn chưa hiệu quả

Về tình hình giải ngân vốn nguồn ngân sách trung ương, tính đến hết năm 2020 đạt 12.364,76 tỷ đồng, bằng 81,8% số vốn đã bố trí, trong đó, vốn ODA đạt 12.137,57 tỷ đồng và vốn trong nước đạt 227,19 tỷ đồng. Kiểm toán chỉ ra nguyên nhân chưa giải ngân hết vốn kế hoạch là do một số dự án đã quá thời gian giải ngân, không còn nhiệm vụ và do số vốn được giao năm 2020 vẫn được phép giải ngân trong năm 2021.

Theo phát hiện của KTNN, Bộ KH&ĐT chưa rà soát và tổng hợp đối với các dự án được bố trí vốn nhưng quá thời gian giải ngân hoặc vượt so với tổng mức đầu tư điều chỉnh để báo cáo Thủ tướng Chính phủ xử lý theo quy định. Cụ thể, có 5 dự án đã vốn trí vốn cao hơn so với tổng mức đầu tư điều chỉnh sau khi giao vốn là 71,83 tỷ đồng; 27 dự án với số vốn 314,64 tỷ đồng đã bố trí nhưng chưa giải ngân hết và quá thời gian giải ngân theo quy định của Luật Đầu tư công. Ngoài ra, có 8 dự án đã được bố trí vốn 225,26 tỷ đồng năm 2019 mà chưa giải ngân hết và quá thời gian giải ngân theo quy định nhưng các địa phương đã có văn bản đề xuất kéo dài tiếp tục giải ngân trong năm 2021.

Đối với 357 tỷ đồng vốn sự nghiệp thực hiện Chương trình giai đoạn 2016-2020, số đã phân bổ là 230,73 tỷ đồng, chiếm 64,7% trên số dự kiến. Số không phân bổ là 126,27 tỷ đồng do một số nhiệm vụ không thực hiện được vì chậm triển khai, một số nhiệm vụ được thực hiện bằng nguồn vốn sự nghiệp khác và một số nhiệm vụ kinh phí thực hiện thấp hơn dự toán. Chẳng hạn, số vốn dự kiến bố trí thực hiện Hợp phần Biến đổi khí hậu (Dự án thành phần số 1) là 270 tỷ đồng, số đã phân bổ là 178,72 tỷ đồng, số chưa được phân bổ là 91,28 tỷ đồng. Số đã triển khai thực hiện đến kết thúc năm 2020 theo báo cáo là 135,56 tỷ đồng, bằng 75,9%. Hay với Hợp phần Tăng trưởng xanh (Dự án thành phần số 3), số vốn dự kiến bố trí là 87 tỷ đồng, số đã phân bổ là 52,01 tỷ đồng, số vốn chưa được phân bổ là 34,99 tỷ đồng.

Còn với nguồn vốn ngân sách địa phương và vốn khác, nhiều dự án các chủ đầu tư và các địa phương bố trí và giải ngân vốn đối ứng từ nguồn ngân sách địa phương và vốn khác tính đến hết năm 2020 còn thấp so với tỷ lệ số vốn ngân sách trung ương đã bố trí. Cụ thể, có 11 dự án vốn ngân sách địa phương và vốn khác được phê duyệt đầu tư 459,49 tỷ đồng nhưng chưa được bố trí, tuy nhiên, vốn ngân sách trung ương đã bố trí 1.777,86 tỷ đồng, đạt tỷ lệ 89,5%; có 6 dự án vốn ngân sách địa phương và vốn khác được phê duyệt đầu tư 1.297,04 tỷ đồng nhưng mới bố trí được 70,04 tỷ đồng, đạt 5,4%, trong khi vốn ngân sách trung ương đã bố trí 911,2 tỷ đồng, đạt 100%.

Việc thực hiện các mục tiêu đề ra qua góc nhìn kiểm toán

Đến thời điểm kiểm toán, chủ Chương trình chưa có báo cáo sơ kết, tổng kết đánh giá tình hình thực hiện cũng như kết quả đạt được các mục tiêu của Chương trình. Qua kiểm toán cho thấy, đến 31/12/2020, hầu hết các mục tiêu của Chương trình cơ bản chưa hoàn thành. Còn 7 dự án chuyển tiếp và 22 dự án trồng rừng ngập mặn ven biển, phòng hộ đầu nguồn và một số dự án ưu tiên cấp bách chưa hoàn thành. Có 20 dự án có hạng mục trồng và phục hồi rừng mới đã hoàn thành với diện tích hơn 24.661 ha, tuy vượt 10.000 ha so với mục tiêu của Chương trình nhưng theo tiêu chuẩn về trồng rừng còn phải thực hiện chăm sóc trong vòng 4-5 năm tiếp theo mới hoàn thành.

Mục tiêu hấp thụ 2 triệu tấn CO2 mỗi năm cũng chưa có số liệu báo cáo thống kê nên chưa có cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành của mục tiêu này. Bên cạnh đó, hàng loạt những mục tiêu cụ thể của Hợp phần Biến đổi khí hậu và Hợp phần Tăng trưởng xanh cũng chưa hoàn thành.

Trong đó, đối với Hợp phần Biến đổi khí hậu, Chương trình đã triển khai 14 công trình hồ, đập với quy mô 92,94 triệu m3 nhưng mới có 5 dự án hoàn thành tương ứng với 7,53 triệu m3, trong khi mục tiêu đặt ra là xây dựng, nâng cấp từ 6-10 công trình hồ, đập với dung tích 100 triệu m3 nhằm điều tiết lũ trong mùa mưa, chống hạn trong mùa khô ở các khu vực có mức độ hạn hán gia tăng. Chương trình cũng đã triển khai 13 dự án tại Đồng bằng sông Cửu Long và các khu vực ven biển nhằm tăng cường kiểm soát mặn, giữ ngọt phù hợp, nhưng KTNN xác nhận, kết thúc năm 2020, mới có 5 dự án hoàn thành. Với mục tiêu xây dựng, nâng cấp đê, kè sông, biển xung yếu, Chương trình đã triển khai 36 dự án với quy mô xây dựng, nâng cấp 326 km, nhưng kết quả thực hiện thực tế chỉ có 15 dự án hoàn thành, tương ứng với xây dựng, nâng cấp xong 137 km…

Đối với Hợp phần Tăng trưởng xanh, KTNN nêu rõ, vẫn không có cơ sở để đánh giá mức độ hoàn thành mục tiêu đến năm 2020 giảm cường độ phát thải nhà kinh từ 8-10% so với mức năm 2010; giảm tiêu hao năng lượng tính trên GDP từ 1-1,5% mỗi năm, do các đơn vị được kiểm toán chưa cung cấp được các số liệu. Về mục tiêu xây dựng Trung tâm nghiên cứu, đào tạo ứng dụng và chuyển giao công nghệ xây dựng xanh tại Việt Nam với quy mô 50 ha, Dự án này đã được triển khai tại Bộ Xây dựng, tuy nhiên, quy mô đầu tư được duyệt chỉ là 0,0816 ha, thấp hơn rất nhiều so với mục tiêu đề ra; hơn nữa, tuy đã hết thời hạn thực hiện Chương trình năm 2020 nhưng Dự án chưa hoàn thành, phải gia hạn đến năm 2021. Chương trình cũng dự kiến triển khai Dự án “Xây dựng quy trình công nghệ, sản xuất thí điểm đèn năng lượng mặt trời cho phao báo hiệu đường thủy nội địa” tại Bộ Giao thông vận tải, tuy nhiên, đến hết năm 2020 vẫn không triển khai được. Bên cạnh đó, Dự án “Tăng cường trang thiết bị kiểm định và kiểm toán năng lượng” tại Bộ Công Thương đã được triển khai nhưng quy mô Dự án chưa đáp ứng quy mô mục tiêu: Dự án đã đầu tư mua mới 17/25 trang thiết bị kiểm định và kiểm toán năng lượng cho ngành công nghiệp khai thác khoáng sản, 27/29 trang thiết bị kiểm định và kiểm toán năng lượng cho các ngành công nghiệp sản xuất và chế biến khác…

Kiểm toán chỉ rõ một số bất cập về cơ chế, chính sách

Qua xem xét quá trình quản lý, sử dụng vốn của Chương trình, KTNN chỉ ra một số bất cập về cơ chế, chính sách. Trong đó có bất cập về thời gian hoàn thành các dự án phát triển rừng. Theo quy định tại Hướng dẫn kỹ thuật trồng rừng tại Quyết định số 1205/QĐ-BNN-TCLN ngày 08/4/2016 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, các dự án trồng rừng cần từ 4-5 năm để triển khai các bước: trồng, chăm sóc và bảo vệ rừng. Tuy nhiên, một số dự án phát triển rừng mới được triển khai vào năm 2019, 2020 nên không đủ thời gian hoàn thành trong thời hạn thực hiện Chương trình (từ năm 2016-2020).

Tại Thông tư số 03/2017/TT-BKHĐT ngày 25/4/2017 của Bộ KH&ĐT về “Quy định chế độ báo cáo việc lập, theo dõi và đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tư công” vẫn còn hiệu lực nhưng được xây dựng căn cứ vào Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 đã được thay thế bởi Luật Đầu tư công số 39/2019/QH13. Một số quy định về thời hạn báo cáo, nội dung báo cáo (thời hạn gửi kế hoạch đầu tư công năm sau theo Luật Đầu tư công 2014 là 31/7, theo Luật Đầu tư công 2019 là 25/8; Nội dung báo cáo kế hoạch đầu tư công trung hạn bổ sung thêm nội dung: “Tổng mức vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn nguồn ngân sách nhà nước, bao gồm vốn ngân sách trung ương, vốn ngân sách từng địa phương; tổng mức vốn ngân sách trung ương chi tiết theo từng ngành, lĩnh vực, dự kiến mức phân bổ cho từng Bộ, cơ quan trung ương và mức vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng địa phương đối với báo cáo trình Quốc hội”…) quy định tại Thông tư số 03/2017/TT-BKHĐT đã không còn phù hợp, do đó, yêu cầu đặt ra cần thiết phải ban hành văn bản thay thế hoặc bãi bỏ.

Để tiếp tục đưa ra những đánh giá toàn diện, sâu sắc, năm 2024, KTNN tiếp tục thực hiện kiểm toán Chuyên đề việc quản lý, sử dụng kinh phí bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu giai đoạn 2021-2023 tại Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công Thương và các tỉnh, thành phố: Hải Phòng, Quảng Bình, Quảng Trị, Cà Mau, Kiên Giang, Quảng Ninh, Điện Biên, Lâm Đồng, Khánh Hòa, An Giang, Đồng Tháp, Bà Rịa - Vũng Tàu.