Cần tháo gỡ nhiều điểm nghẽn để phát triển hạ tầng giao thông theo phương thức đối tác công tư (PPP)
Rào cản bủa vây
Theo Thứ trưởng Bộ Giao thông Vận tải Nguyễn Nhật, sau nhiều năm triển khai, hình thức đầu tư PPP nói chung và BOT nói riêng đã phát sinh nhiều bất cập, một phần không nhỏ do khung pháp lý cho hình thức này chỉ qua các nghị định, thông tư, quyết định mà chưa có một văn bản cấp luật đủ mạnh, đảm bảo để các NĐT yên tâm bỏ vốn.
Nguyên nhân là do không có khung pháp lý rõ ràng để NĐT yên tâm trong thời gian dài 15-20 năm nên gây ra nhiều hạn chế và rủi ro cho các NĐT. Trong hai năm 2018-2019, Bộ đã tiếp 125 đoàn làm việc, thanh kiểm tra về các dự án PPP và rút được ra rất nhiều bất cập trong các dự án này.
Bên cạnh đó, ông Nguyễn Đăng Trương, Cục trưởng Cục quản lý đấu thầu – Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho rằng, Hiện quy định của Việt Nam mang tính chất vay mượn, một chút công một chút tư. Do đó cần thiết phải ban hành luật về phản ánh đặc thù của hình thức này. Sau năm 2020, Luật về PPP sẽ được Quốc hội xem xét cho ý kiến tại kỳ họp thứ 8, thông qua tại kỳ họp thứ 9 ( tháng 5/2020).
Thực tiễn, hết năm 2018, Bộ Kế hoạch và Đầu tư thống kê có 336 dự án PPP, thu hút đầu tư khoảng 70 tỷ USD, áp dụng theo hai loại hình thức hợp đồng là BOT và BT. Nhiều hình thức hợp đồng khác chưa có cơ chế đầy đủ nên NĐT thấy không hấp dẫn. Do đó khi xây dựng luật thì phải tiết chế thì mới thu hút được các NĐT.
Nói về những khó khăn, vướng mắc, ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các NĐT công trình giao thông đường bộ Việt Nam (Varsi) giãi bày năm vướng mắc lớn. Theo đó, vướng mắc đầu tiên đến từ rào cản thể chế. Vướng mắc thứ hai là quản lý dự án đầu tư bởi dự án đầu tư hạ tầng giao thông bị tham chiếu bởi nhiều bộ luật khác nhau dẫn đến nhiều khi xung đột với nhau.
Vướng mắc thứ ba về trình tự quy trình quản lý một dự án đầu tư xây dựng. Trước đây quy định quản lý PPP theo phương thức dự án đầu tư công. Hiện nay, đã có những quy định quản lý khác, nhưng dự án PPP vẫn không khác gì đầu tư công về giá định mức, như vậy là rất khó. Sắp tới Dự thảo luật PPP cần rành mạch hơn trong quản lý vốn, nên chia tách vốn đầu tư công và tư để quản lý.
Vướng mắc thứ tư liên quan đến nguồn vốn. Hiện với các dự án PPP, khó khăn hiện hữu khi cơ cấu vốn của các dự án PPP thông thường là 20% vốn chủ sở hữu, 80% còn lại là vốn vay ngân hàng. Tuy nhiên, hiện nay các ngân hàng tuyên bố đã cạn trần cho vay. Như vậy, sẽ khó có nguồn vốn đầu tư cho các dự án PPP trong khi việc mở trái phiếu là điều không dễ dàng bởi quá non trẻ thì không có người mua.
Vướng mắc thứ năm chính là trách nhiệm của chính quyền. Theo hợp đồng sẽ có 2 nhân sự là cơ quan nhà nước có thẩm quyền và NĐT. Cơ quan nhà nước kí xong uỷ quyền cho ban quản lý dự án, nhưng dường như bị quán tính nặng nề vừa là ông chủ, vừa thực hiện dự án. Nhiều đơn vị họ phàn nàn rằng có sự không bình đẳng trong hợp đồng, ví dụ vẫn tồn tại cơ chế xin – cho. NĐT phải xin cơ quan quản lý nhà nước từng tí một, trong khi đáng lẽ phải bình đẳng.... Các địa phương có dự án này là một vinh dự phát triển kinh tế của địa phương, do đó cần phải quy định trách nhiệm địa phương để nuôi dưỡng dự án ấy.
Khó nhất là bài toán “vốn”
TS Cấn Văn Lực, Chuyên gia trưởng BIDV cho rằng, bản chất của PPP là chia sẻ lợi ích công và tư, là chia sẻ rủi ro và là tối ưu hoá lợi ích. Về cơ cấu nguồn vốn, thông thường dự án hạ tầng giao thông sẽ gồm 4 nguồn vốn: Vốn tự có của chủ sở hữu từ 15-20%; Vốn từ tổ chức tín dụng, từ 40-50%; Vốn từ thị trường vốn (trái phiếu doanh nghiệp và trái phiếu công trình theo thời gian dự án), khoảng 20%; Và cuối cùng là vốn từ các quỹ.
Nhu cầu vốn PPP trong giai đoạn 2020-2025 có thể lên tới 4-5% GDP, tức khoảng 10-12 tỷ USD/năm, trong đó hạ tầng giao thông chiếm tới khoảng 50-60% tổng nhu cầu về vốn PPP, tức khoảng 5-6 tỷ USD/năm, đặc biệt trong điều kiện các TP lớn như Hà Nội, TP. HCM đang tập trung phát triển thành phố thông minh, thay đổi diện mạo đô thị để đáp ứng yêu cầu hạ tầng phát triển kinh tế hiện đại, sáng tạo. Rõ ràng đây là một thách thức lớn đối với quá trình huy động nguồn lực cho các dự án PPP.
Với nguồn vốn tín dụng, vai trò quan trọng là Ngân hàng Phát triển Việt Nam với nguồn vốn trung và dài hạn. Tuy nhiên, ngân hàng này hiện đang trong quá trình tái cơ cấu nên chưa đáp ứng được vốn cho doanh nghiệp. Trong khi đó các tổ chức tín dụng hiện nay chủ yếu huy động vốn vay ngắn hạn, nếu cho vay dài hạn sẽ dẫn tới rủi ro kỳ hạn, tiềm ẩn nợ xấu.
Vấn đề khó nhất hiện nay là cấu trúc tài chính phức tạp. Thông thường quốc tế sẽ có tư vấn để tối ưu hoá nguồn vốn, không thể làm theo hình thức các dự án nhỏ mà không có tư vấn đề tối ưu hoá nguồn vốn…
Đồng tình quan điểm, GS.TSKH Nguyễn Mại, Chủ tịch Hiệp hội Doanh nghiệp đầu tư nước ngoài cũng cho rằng, mô hình tài chính của dự án PPP là bài toán khó nhất bởi rủi ro đầu tư dài hạn, tính nhạy cảm về chính trị và xã hội của kết cấu hạ tầng. Ở Việt Nam hiện nay mô hình tài chính phổ biến: vốn tự có của NĐT (khoảng 20%); vốn đối ứng Nhà nước (20%); vốn vay tín dụng Ngân hàng. Với mô hình này, rủi ro phần lớn được chuyển sang Ngân hàng.
Trong khi đó, theo kinh nghiệm quốc tế, mô hình tài chính dự án phức hợp bao gồm vốn chủ sở hữu đa dạng (NĐT ban đầu và chủ sở hữu công trình được cổ phần hóa); vốn vay đa dạng (vay Ngân hàng, quỹ đầu tư, trái phiếu công trình, tín dụng DN, tín dụng nhà thầu); vốn đối ứng của Nhà nước.
Còn theo ông Chủng: “Hiện nay, nếu không có mô hình đa dạng trong việc huy động vốn thì bài toán huy động vốn để các NĐT tham gia dự thầu ác dự án theo phương thức PPP thì đây là thách thức lớn nhất, mang tính then chốt nhất”.
Nhà nước cần phải có chính sách cụ thể, cần phải xây dựng, phát triển thị trường vốn. Kinh nghiệm từ Anh, họ đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi hoặc thành lập các quỹ, như quỹ đầu tư. Thêm nữa, các dự án PPP cần có lộ trình và thời hạn cấp vốn cụ thể cũng như quy định rõ ràng về việc quản lý, giải ngân phần vốn Nhà nước.
Bàn về các thức huy động vốn từ việc phát hành trái phiếu doanh nghiệp và công trình, TS Vũ Bằng, nguyên Chủ tịch Ủy ban Chứng khoán Nhà nước cho rằng, quy định phát triển trái phiếu doanh nghiệp hiện nay còn rất hạn chế. Việt Nam nên có những hình thức quy định linh hoạt hơn. Như trước khi có dự án, hoặc dự án đã thực hiện được 30% thì được phát hành trái phiếu cho NĐT có tổ chức. Trên thế giới, họ rất ưa thích trái phiếu. Ngân hàng có thể mua trái phiếu doanh nghiệp, nếu dự án kéo dài thì có thể chuyển nhượng...
Trái phiếu doanh nghiệp hiện nay chưa phổ thông lắm nhưng 1-2 năm trở lại đây rất bùng nổ. Kênh này là kênh huy động vốn rất tốt với doanh nghiệp.
TS Bằng chia sẻ thêm: “Kênh thứ hai là quỹ đầu tư, rất phổ biến với các nước, tôi nghĩ nên có quỹ đầu tư linh hoạt. Hiện nay có quỹ đầu tư chứng khoán, quỹ đầu tư bất động sản, ta có thể có quy đầu tư như quỹ chứng khoán, quỹ rủi ro, lập những quỹ riêng cho dự án đó. Có thể chủ đầu tư hoặc mẹ của chủ đầu tư thiết lập quỹ đó, suốt đời phục vụ cho dự án đó hoặc lập quỹ đầu tư cho nhiều dự án”.
Dẫn Dự thảo quy định về nguồn vốn thực hiện dự án PPP (Khoản 4 - Điều 65 ),TS Lực cho rằng phần vốn Nhà nước tham gia dự án PPP chủ yếu được bố trí từ vốn đầu tư công. Điều này có thể dẫn đến sự thiếu linh hoạt trong công tác bố trí vốn, bởi phần vốn đầu tư công trong dự án PPP cần được bố trí theo từng phương án tài chính, phân chia rủi ro và chỉ được xác định chính xác sau khi đã đấu thầu lựa chọn NĐT. Mặt khác cũng có thể ảnh hưởng đến việc thu hút các NĐT (đặc biệt các NĐT nước ngoài) do họ chưa thấy được sự bảo đảm từ phía Chính phủ Việt Nam. Hơn nữa, Việt Nam chưa có Quỹ riêng để hỗ trợ dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đầu tư theo hình thức PPP…
Ông Lực đề nghị cần làm rõ bản chất dự án PPP là đầu tư công hay đầu tư tư nhân? Trường hợp Chính phủ bảo lãnh doanh thu, khoản bảo lãnh đó có tính vào nợ công? Ngoài ra, cần có 1 chương hoặc một phần nêu cụ thể về các nguyên tắc tài trợ và sử dụng vốn nhà nước trong dự án PPP và xây dựng cơ chế, tiêu chí sử dụng vốn Nhà nước trong dự án PPP.
Thủy Tiên
