+ Thưa Luật sư, trong bối cảnh sửa đổi Luật Đất đai và các luật liên quan để đẩy mạnh kinh tế thị trường, đâu là 'bản lề' quản lý để vừa mở rộng không gian cho doanh nghiệp/người dân khai thác hiệu quả giá trị đất, vừa bảo đảm tuyệt đối không rơi vào cái bẫy 'tư nhân hóa đất đai' hay thâu tóm nguồn lực?
- Luật sư Nguyễn Văn Đỉnh: Thông điệp chỉ đạo của Trung ương rất rõ ràng: Tiếp tục kiên định nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, đồng thời phải khơi thông tối đa nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế nhưng không tư nhân hóa đất đai. Đây không phải là hai mục tiêu mâu thuẫn, mà cần được thể chế hóa bằng một hệ thống pháp luật đủ chặt chẽ và minh bạch.
Theo tôi, "bản lề" của vấn đề nằm ở việc phân định rạch ròi giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất. Nhà nước giữ vai trò đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, còn người dân, doanh nghiệp được mở rộng, bảo đảm và bảo vệ quyền sử dụng đất theo cơ chế thị trường. Điều cần mở rộng là quyền khai thác giá trị kinh tế của quyền sử dụng đất, chứ không phải chuyển hóa quyền sở hữu đất đai sang tư nhân.
Trong quá trình sửa đổi Luật Đất đai và các luật liên quan, tôi cho rằng có 4 yêu cầu cốt lõi.
Thứ nhất, Nhà nước phải giữ vững quyền quyết định đối với các vấn đề nền tảng của chế độ sở hữu đất đai, bao gồm: quyền quyết định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyền phân bổ nguồn lực đất đai thông qua quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất và điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không do người sử dụng đất tạo ra; quyền quyết định giá đất và chính sách tài chính đất đai... Đây là những công cụ thể hiện quyền lực của đại diện chủ sở hữu toàn dân và không thể buông lỏng.
Thứ hai, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế thị trường đối với quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất cần được vận hành như một loại tài sản đặc biệt, có thể chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê, cho thuê lại... trên cơ sở công khai, minh bạch và bình đẳng. Khi thị trường quyền sử dụng đất vận hành thông suốt thì nguồn lực đất đai sẽ được phân bổ hiệu quả hơn mà không làm thay đổi chế độ sở hữu.
Thứ ba, phải phát huy cơ chế tập trung, tích tụ đất đai có kiểm soát chặt chẽ và phòng chống đầu cơ, thao túng thị trường. Việc tập trung, tích tụ đất đai là cần thiết cho quá trình phát triển, đặc biệt nhu cầu thực hiện các dự án quy mô lớn (gồm cả trong lĩnh vực nông nghiệp cũng như phi nông nghiệp).
Nhưng nếu thiếu các cơ chế giám sát minh bạch, công khai, nếu cơ sở dữ liệu đất đai chưa đồng bộ, nếu Nhà nước chưa kiểm soát được giao dịch và chống nguy cơ thao túng, lợi ích nhóm thì rất dễ phát sinh hiện tượng một số chủ thể thâu tóm quỹ đất thông qua quan hệ, xin - cho hoặc thông tin bất đối xứng. Điều này tuy không làm thay đổi chế độ sở hữu về mặt pháp lý nhưng vẫn có thể dẫn đến tình trạng nguồn lực đất đai bị tập trung vào một số ít “địa chủ mới”, gây méo mó thị trường.
Thứ tư, phải bảo đảm hài hòa lợi ích giữa 3 nhà: Nhà nước, nhà đầu tư và người dân. Đây là nguyên tắc xuyên suốt trong chính sách đất đai. Khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội thì người có đất bị thu hồi phải được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và có điều kiện ổn định cuộc sống; đồng thời nhà đầu tư cũng phải có cơ chế tiếp cận đất đai minh bạch, ổn định và dự báo được chi phí. Chỉ khi lợi ích của 3 chủ thể được cân bằng thì mới tạo được sự đồng thuận xã hội.
Tôi cũng cho rằng, trong bối cảnh hiện nay, việc sửa đổi Luật Đất đai hiện nay cần tập trung vào nâng cao chất lượng quản trị đất đai. Một hệ thống quy hoạch minh bạch; một hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai được số hóa, khâu định giá đất tiến hành minh bạch, khoa học; cơ chế phân bổ nguồn lực cạnh tranh thông qua đấu giá, đấu thầu; cùng với trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý sẽ là những yếu tố quyết định để vừa khơi thông nguồn lực đất đai, vừa ngăn ngừa nguy cơ "tư nhân hóa" hoặc thâu tóm nguồn lực đất đai dưới bất kỳ hình thức nào.
Nói cách khác, điều cần cải thiện hiện nay là khâu phân bổ và điều tiết nguồn lực đất đai. Khi quyền lực được kiểm soát bằng pháp luật còn quyền sử dụng đất được vận hành theo cơ chế thị trường thì sẽ vừa giữ vững nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, vừa phát huy được tối đa giá trị của đất đai phục vụ phát triển đất nước.
+ Trung ương cũng nhất quán quan điểm: Nhà nước điều tiết, kiểm soát và quyết định giá đất, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người dân và doanh nghiệp. Theo ông, giải pháp hay mô hình định giá nào sẽ vừa đáp ứng việc “sửa luật phải đồng bộ, đúng, trúng, kịp thời”, vừa loại bỏ được tình trạng chênh lệch địa tô phức tạp, đảm bảo giá đất tiệm cận thị trường nhưng Nhà nước vẫn giữ vai trò quyết định và kiểm soát hiệu quả?
- Luật sư Nguyễn Văn Đỉnh: Hội nghị Trung ương 3 đã làm rõ nguyên tắc: giá đất phải vận hành theo tín hiệu của thị trường nhưng Nhà nước phải giữ vai trò quyết định và điều tiết. Điều này không có nghĩa Nhà nước áp đặt một mức giá mang tính hành chính, mà Nhà nước phải thiết lập hệ thống pháp luật, phương pháp định giá và cơ chế giám sát để bảo đảm giá đất phản ánh nguyên tắc thị trường, đồng thời bảo vệ lợi ích công.
Thực tế nhiều năm qua cho thấy, những bất cập không nằm ở nguyên tắc định giá theo thị trường mà nằm ở chất lượng dữ liệu đầu vào và tính minh bạch của thị trường. Khi giao dịch thực tế không được kê khai đầy đủ, cơ sở dữ liệu còn phân tán, hiện tượng giao dịch "hai giá" vẫn nổi cộm thì rất khó xác định được giá trị thị trường một cách khách quan.
Vì vậy, nếu chỉ sửa phương pháp định giá mà không hoàn thiện “hạ tầng dữ liệu” thì sẽ khó giải quyết tận gốc vấn đề.
Do đó, để vừa bảo đảm định giá đất theo nguyên tắc thị trường, vừa giữ được vai trò quyết định của Nhà nước, tôi cho rằng cần tập trung vào 4 nhóm giải pháp.
Thứ nhất, phải sớm xây dựng cơ sở dữ liệu giá đất thống nhất, cập nhật. Mọi giao dịch chuyển nhượng, kết quả đấu giá quyền sử dụng đất (đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính), giao dịch thế chấp quyền sử dụng đất, kết quả thẩm định giá... cần được số hóa, liên thông giữa cơ quan đất đai, thuế, công chứng và tổ chức tín dụng. Khi dữ liệu đủ lớn và đủ tin cậy thì việc xác định giá đất sẽ khách quan hơn rất nhiều.
Thứ hai, cần chuyển mạnh từ cơ chế định giá dựa nhiều vào yếu tố hành chính sang định giá dựa trên dữ liệu thị trường. Hội đồng thẩm định giá, tổ chức tư vấn định giá và cơ quan quản lý cần sử dụng phương pháp định giá theo chuẩn quốc tế nhưng điều quan trọng là phải được kiểm chứng bằng cơ sở dữ liệu đủ tin cậy và liên tục được “làm giàu”, “làm sạch”. Nhà nước quyết định giá đất trên cơ sở dữ liệu khoa học chứ không quyết định theo cơ chế hành chính, "xin - cho".
Thứ ba, cần tăng cường các công cụ điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không do người sử dụng đất tạo ra (gọi là địa tô chênh lệch). Khi Nhà nước đầu tư hạ tầng, điều chỉnh quy hoạch hoặc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất làm giá trị đất tăng lên thì phải có cơ chế để Nhà nước thu hồi hợp lý phần lớn giá trị gia tăng này thông qua tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế hoặc các công cụ tài chính khác. Đây chính là cách bảo đảm nguồn lực từ đất đai được chia sẻ công bằng giữa Nhà nước, người dân và doanh nghiệp.
Thứ tư, phải nâng cao tính độc lập và trách nhiệm giải trình trong công tác định giá đất. Quy trình định giá cần minh bạch, có sự tham gia của các tổ chức tư vấn chuyên nghiệp, được kiểm tra, giám sát chặt chẽ và có cơ chế xử lý nghiêm các hành vi thông đồng, thao túng hoặc làm sai lệch kết quả định giá.
Cần nhìn nhận giá đất không phải là mục tiêu, mà phải là kết quả của một hệ thống quản trị đất đai minh bạch. Nếu quy hoạch minh bạch, dữ liệu đầy đủ, giao dịch được kiểm soát, việc định giá sẽ ngày càng phản ánh nguyên tắc thị trường mà không cần quá nhiều sự can thiệp hành chính.
"Nhà nước quyết định giá đất" nên được hiểu là Nhà nước quyết định bằng thể chế, bằng dữ liệu, bằng các tiêu chuẩn kỹ thuật và bằng cơ chế giám sát, chứ không phải quyết định bằng mệnh lệnh hành chính. Đây cũng là cách tiếp cận phù hợp với định hướng xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa: tôn trọng quy luật của thị trường nhưng không làm giảm vai trò quản lý của Nhà nước.
Khi hệ thống dữ liệu đất đai hoàn thiện, phương pháp định giá được chuẩn hóa và các công cụ điều tiết địa tô được vận hành hiệu quả, khoảng cách giữa giá đất do Nhà nước xác định và giá giao dịch trên thị trường sẽ ngày càng được thu hẹp. Đây chính là giải pháp căn cơ để khắc phục tình trạng phần lớn chênh lệch địa tô chảy vào túi tư nhân, hạn chế được tình trạng đầu cơ, thất thoát nguồn lực đất đai và bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, doanh nghiệp, người dân.
+ Trung ương cũng thống nhất Nhà nước không xem xét lại quyền sử dụng đất hợp pháp theo chính sách, pháp luật đất đai qua các thời kỳ, đồng thời đặt mục tiêu cải thiện chỗ ở, điều kiện sống và sinh kế của người có đất bị thu hồi. Theo ông, chính sách lần này cần được hoàn thiện theo hướng nào?
- Luật sư Nguyễn Văn Đỉnh: Việc không xem xét lại quyền sử dụng đất hợp pháp đã được xác lập theo chính sách, pháp luật đất đai qua các thời kỳ có ý nghĩa rất lớn đối với việc bảo đảm sự ổn định của quan hệ pháp luật và củng cố niềm tin của người dân, doanh nghiệp vào chính sách đất đai. Đây là nguyên tắc cần thiết để bảo đảm tính liên tục, ổn định của môi trường đầu tư và tránh phát sinh những tranh chấp, khiếu kiện kéo dài.
Tuy nhiên, cùng với việc bảo đảm tính ổn định của quyền sử dụng đất, việc thu hồi đất để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội cũng phải đặt người dân vào vị trí trung tâm. Theo tôi, mục tiêu "nơi ở mới bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ" không nên chỉ được hiểu là so sánh về diện tích nhà ở hay giá trị tài sản, mà cần được nhìn nhận theo nghĩa rộng hơn, bao gồm cả điều kiện sống, cơ hội việc làm, thu nhập, sinh kế và khả năng phát triển lâu dài của người dân.
Để đạt được mục tiêu đó, tôi cho rằng Luật Đất đai cần được hoàn thiện theo 3 nhóm giải pháp lớn.
Thứ nhất, cần đổi mới cơ chế bồi thường theo hướng bảo đảm người dân có đủ điều kiện để tái tạo cuộc sống sau thu hồi đất. Mức bồi thường phải bám sát giá trị thị trường, hạn chế tối đa khoảng cách giữa giá bồi thường và giá chuyển nhượng thực tế. Đồng thời, cần đa dạng hóa hình thức bồi thường, cho phép người dân có thêm lựa chọn như nhận tiền, nhận đất, nhận nhà ở hoặc kết hợp nhiều phương án, thay vì chỉ được nhận tiền.
Thứ hai, cần nâng cao chất lượng các khu tái định cư. Thực tế cho thấy nhiều trường hợp giao nhà, giao đất tái định cư nhưng người dân vẫn gặp khó khăn vì thiếu trường học, cơ sở y tế, hạ tầng giao thông, không gian sinh hoạt cộng đồng hoặc điều kiện sản xuất... Vì vậy, tái định cư phải được thực hiện đồng bộ với hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, bảo đảm người dân có thể ổn định cuộc sống ngay sau khi di chuyển. Nguyên tắc bố trí tái định cư cần chuyển từ tư duy "có chỗ ở" sang "có môi trường sống tốt".
Thứ ba, coi phục hồi sinh kế là một nội dung bắt buộc của phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Đối với nhiều hộ gia đình, đặc biệt là người trực tiếp sản xuất nông nghiệp hoặc kinh doanh tại nơi ở cũ, “mất đất” cũng đồng nghĩa với mất nguồn thu nhập. Nếu chỉ bồi thường về tài sản mà không có giải pháp tạo sinh kế thì rất dễ dẫn đến tình trạng đời sống người dân giảm sút.
Vì vậy, phương án giải phóng mặt bằng cần gắn với các chương trình đào tạo nghề, giới thiệu việc làm, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp, hỗ trợ tín dụng và đặc biệt là phải tạo điều kiện để người dân tham gia vào các hoạt động kinh tế mới hình thành từ chính dự án mà mình đã “hiến đất”.
Do vậy, cần thay đổi cách đánh giá hiệu quả của công tác giải phóng mặt bằng. Thành công của một dự án không nên chỉ được đo bằng việc hoàn thành giải phóng mặt bằng đúng tiến độ, mà còn phải được đánh giá bằng mức độ ổn định cuộc sống của người dân sau một thời gian kể từ khi bàn giao mặt bằng. Nếu thu nhập giảm, việc làm không ổn định hoặc chất lượng sống thấp hơn trước thì có nghĩa là mục tiêu của chính sách vẫn chưa đạt được.
Bên cạnh đó, cần tăng cường cơ chế đối thoại và tham vấn ngay từ giai đoạn chuẩn bị thu hồi đất. Khi người dân được tiếp cận đầy đủ thông tin về quy hoạch, phương án bồi thường, nơi tái định cư và các chính sách hỗ trợ sinh kế, sự đồng thuận xã hội sẽ cao hơn, đồng thời giảm đáng kể các khiếu kiện phát sinh.
Theo tôi, tinh thần của lần sửa đổi này nên là chuyển từ tư duy "bồi thường khi thu hồi đất" sang tư duy "bảo đảm cuộc sống sau thu hồi đất". Nói cách khác, mục tiêu cuối cùng không phải là hoàn thành việc chi trả tiền bồi thường hay bố trí tái định cư, mà là giúp người dân sau khi giao đất cho Nhà nước có chỗ ở tốt hơn, điều kiện sống tốt hơn và cơ hội phát triển bền vững hơn.
Khi người dân thực sự được hưởng thành quả của quá trình phát triển, công tác thu hồi đất sẽ nhận được sự đồng thuận cao hơn và nguồn lực đất đai cũng sẽ được khai thác hiệu quả, đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người dân.
+ Xin trân trọng cảm ơn Luật sư Nguyễn Văn Đỉnh!
