Đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản, con đường tất yếu góp phần chống đánh bắt bất hợp pháp

Ngành thủy sản hiện nay đã và đang đối mặt với một số tồn tại, bất cập như: Chưa kiểm soát được số lượng tàu cá, thất thoát sau thu hoạch trong khai thác còn cao; tình trạng đánh bắt bất hợp pháp vẫn còn diễn ra phổ biến: Sử dụng các nghề xâm hại nguồn lợi như nghề te, xiệp, xung điện, giã cào trong vùng biển ven bờ và vùng lộng; ngư cụ kích thước mắt lưới nhỏ hơn quy định: Chụp mực, lừ xếp, đăng, đáy, mành, lưới kéo, sử dụng nguồn sáng có công suất lớn; tình trạng khai thác cá thể chưa đạt thành thục khá phổ biến đối với hầu hết các loài ở vùng biển, đánh bắt vào các vùng cấm, thời gian cấm khai thác; những vấn đề này đã và đang làm suy giảm nguồn lợi thủy sản và hệ sinh thái trên các vùng biển, đặc biệt là vùng biển ven bờ và các vùng nội đồng; chất lượng môi trường có dấu hiệu suy giảm, mâu thuẫn trong nội tại các lĩnh vực sản xuất thủy sản, cũng như với các ngành nghề kinh tế khác như du lịch, công nghiệp…Trong khi đó, nguồn lực cho quản lý còn hạn chế cả về nhân lực và vật lực. Đây là những thách thức đối với sự phát triển ngành thủy sản.

Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy nếu chỉ dựa vào bộ máy hành chính, việc quản lý tài nguyên thiên nhiên không thể đạt được hiệu quả mong muốn. Cộng đồng cư dân địa phương là đối tượng trực tiếp khai thác, sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá này, nếu cộng đồng cư dân địa phương không tham gia trực tiếp vào quá trình thực thi các chính sách của Nhà nước, không tham gia quản lý mà chỉ chú tâm vào việc khai thác tài nguyên để mưu sinh, thì sẽ không thể bảo vệ, bảo tồn và quản lý tài nguyên nguồn lợi thủy sản một cách bền vững. Vấn đề khai thác quá mức, dẫn đến cạn kiệt các nguồn tài nguyên thiên nhiên, cạn kiệt nguồn lợi thủy sản sẽ là vấn nạn thường xuyên xảy ra. Khai thác nguồn lợi thủy sản một cách cạn kiệt, không có kiểm soát sẽ dẫn đến nhiều hệ lụy, không chỉ đối với ngành khai thác thủy sản mà còn đến toàn ngành thủy sản. Một trong những hệ lụy đó là thẻ vàng EU năm 2017. Thẻ vàng đã làm ảnh hưởng nhiều tới xuất khẩu thủy sản vào thị trường EU, thị trường quan trọng, tác động đến đời sống người dân và kim ngạch xuất khẩu của ngành thủy sản.

Để quản lý tài nguyên, nguồn lợi thủy sản và các hệ sinh thái bền vững không thể chỉ trông chờ vào quản lý của Nhà nước mà phải dựa vào cộng đồng, chia sẻ trách nhiệm quản lý trên cơ sở hài hòa lợi ích giữa các bên nhằm quản lý, khai thác nguồn lợi thủy sản một cách có trách nhiệm và khôn khéo. Đó chính là phương thức đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản mà chúng ta đã thực hiện từ nhiều năm qua.

Đồng quản lý có từ bao giờ?

Trên thế giới các mô hình đồng quản lý nguồn lợi thủy sản xuất hiện vào những năm 1960. Sau khi Công ước về Đa dạng sinh học được thông qua tại Hội nghị Thượng đỉnh về Môi trường và Phát triển do Liên hợp quốc tổ chức năm 1992 tại Rio de Janeiro (Braxin) và chính thức có hiệu lực từ tháng 12/1994, các mô hình đồng quản lý nở rộ và phát triển hiệu quả tại nhiều quốc gia Á, Phi, Mỹ La Tinh. Đến nay, phương thức đồng quản lý đã được kiểm chứng, là giải pháp hữu hiệu trong quản lý tài nguyên nguồn lợi thủy sản và đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới (Nauy, Nhật Bản, Hàn Quốc, Ấn Độ, Thái Lan, Campuchia, Phillipine, Malaysia. Tổ chức Lương nông Liên Hiệp quốc (FAO), Trung tâm phát triển Nghề cá Đông Nam á (SEAFDEC) và nhiều tổ chức quốc tế khác đã khuyến cáo áp dụng rộng rãi phương thức quản lý này, đặc biệt đối với các nước có nghề cá thủ công qui mô nhỏ (Khuyến nghị thực hiện phương thức đồng quản lý nguồn lợi thủy sản trong ngành thủy sản, Quỹ Môi trường toàn cầu - chương trình các dự án vừa và nhỏ - SGP).

Thực tế, phương thức quản lý dựa vào cộng đồng, tương tự như đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở Việt Nam đã từng xuất hiện trong lịch sử Việt Nam, việc triều đình phong kiến đã giao cho các “Vạn” quản lý hoạt động khai thác thủy sản trên các đầm phá dọc các tỉnh ven biển miền trung, mà đầm phá Tam Giang - Thừa Thiên Huế là một ví dụ điển hình. Tuy nhiên, đồng quản lý trong thủy sản được chính thức giới thiệu vào Việt Nam từ những năm 1990 với nhiều đinh nghĩa, cách thức áp dụng khác nhau, phong phú và đa dạng; quá trình nghiên cứu và thực hiện đồng quản lý có thể được phân chia thành các giai đoạn như sau:

Giai đoạn năm 1990-2000:         

Đồng quản lý trong lĩnh vực thủy sản được nghiên cứu, thử nghiệm tại Việt Nam từ những năm 90 của thế kỷ 20, với sự nỗ lực của các cơ quan nghiên cứu và tài trợ của các tổ chức quốc tế, đã có một số mô hình đồng quản lý được nghiên cứu, thử nghiệm trong các lĩnh vực khai thác và bảo vệ nguồn lợi trên các vùng sinh thái và các địa phương khác nhau trong cả nước như: Mô hình làng cá Vạn chài tại thôn Cửa Vạn, thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh hay mô hình quản lý nguồn lợi thủy sản hồ chứa tại hồ Thác Bà - Yên Bái trong khuôn khổ Chương trình Hợp tác giữa Bộ Thủy sản (trước đây) và Trung tâm Nghề cá Thế giới (WorldFish Centre) năm 1993.         

Giai đoạn này có thể coi là giai đoạn khởi đầu mang tính đột phá trong việc áp dụng phương thức đồng quản lý trong ngành thủy sản, có những thành công, có những thất bại nhưng đều là những bài học cho quá trình áp dụng các phương thức đồng quản lý trong khai thác, nuôi trồng, bảo vệ nguồn lợi thủy sản có sự tham gia của người dân. Những nghiên cứu trong giai đoạn này cũng là nền móng cho việc phát triển đồng quản lý trong ngành thủy sản, là tiền đề để trong giai đoạn tiếp theo và đã được sự quan tâm của lãnh đạo Bộ Thủy sản (trước đây), các địa phương, tổ chức quốc tế, nhà khoa học, các nhà tài trợ... nhằm quản lý nguồn lợi thủy sản và các hệ sinh thái một cách hiệu quả hơn.

Giai đoạn năm 2000 đến trước khi Luật thủy sản 2017 ra đời:

Rất nhiều tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ đã quan tâm và triển khai các mô hình quản lý nghề cá dựa vào cộng đồng nhằm phát triển nguồn lợi thủy sản bền vững, kết quả như sau:

- Năm 2000, Chương trình Nâng cao năng lực ngành thủy sản giai đoạn I (FSPS I) của Chính phủ Đan Mạch đã có một số hoạt động bước đầu trong Hợp phần SUMA (hỗ trợ nuôi trồng thủy sản mặn lợ) tiến hành tại một số dự án đầu tư nuôi trồng thủy sản tại các tỉnh điểm của dự án và bước đầu đem lại hiệu quả nhất định.

- Năm 2001, với sự hỗ trợ về tài chính và kỹ thuật của Trung tâm Bảo tồn biển và Phát triển công đồng (MCD), mô hình cộng đồng tham gia bảo vệ 40 ha san hô ở khu vực biển Rạn Trào, xã Vạn Hưng, huyện Vạn Ninh, tỉnh Khánh Hòa với sự hỗ trợ về pháp lý của chính quyền địa phương.

Mô hình cộng đồng tham gia bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở khu vực rừng ngập mặn xã Phù Long, thị trấn Cát Bà, thành phố Hải Phòng là mô hình cộng đồng tự quản bảo vệ rừng ngập mặn kết hợp với đánh bắt và nuôi thủy sản bền vững từ năm 2002.

Năm 2005, Chương trình Nâng cao năng lực ngành thủy sản giai đoạn II (FSPSII) triển khai xây dựng các mô hình đồng quản lý thông qua Hợp phần Tăng cường năng lực quản lý khai thác thủy sản (SCAFI) nhưng chủ yếu trong lĩnh vực khai thác thủy sản, bảo vệ nguồn lợi thủy sản. SCAFI đã tiến hành nhiều hoạt động cả về nghiên cứu, đào tạo, tuyên truyền, tập huấn, thành lập tổ tư vấn kỹ thuật, lựa chọn địa điểm, triển khai thực hiện mô hình thí điểm tại 9 tỉnh điểm của dự án (Sơn La, Quảng Ninh, Nghệ An, Thừa Thiên Huế, Bình Định, Đắc Lắc, Bến Tre, An Giang và Cà Mau). 

Mô hình đồng quản lý trong khai thác, nuôi trồng và bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở đầm phá Tam Giang-Thừa Thiên Huế được xem là một trong những mô hình ĐQL có tính chất hệ thống đầu tiên ở Việt Nam ở đó không thành lập các tổ, nhóm hay câu lạc bộ (CLB) của ngư dân mà là các Chi hội nghề cá thuộc Hội nghề cá tỉnh ở các xã trải dài trên các xã dọc 22.000 ha đầm phá. Hệ thống Chi hội nghề cá ở Thừa Thiên Huế là một tổ chức xã hội nghề nghiệp, có tư cách pháp nhân, được giao quyền và có chức năng rõ ràng. ĐQL nghề cá ở Thừa Thiên Huế được sự “bảo trợ” của khuôn khổ pháp lý mạnh mẽ của cấp tỉnh khi đó là “Quy chế quản lý nghề cá” quy định rõ về “quyền đánh cá” như ở Nhật Bản, chỉ khi ngư dân là đại diện của Hội thì sẽ có quyền đánh cá.

Từ năm 2013 – 2019, Dự án Nguồn lợi ven biển vì sự phát triển bền vững (CRSD) thuộc Bộ NNPTNT với sự tài trợ của Ngân hàng Thế giới (World Bank) đã hỗ trợ thành lập 97 tổ đồng quản lý, quản lý hơn 800 km chiều dài bờ biển với hơn 13.000 ngư dân tham gia thực hiện ở 25 huyện tại 8 tỉnh dự án.

Các mô hình ĐQL bước đầu đều cho những kết quả nhất định như: Nhận thức của cộng đồng ngư dân về khai thác thủy sản bền vững, ý thức bảo vệ nguồn lợi thủy sản, làm chủ tài nguyên, khả năng tự quản của cộng đồng được nâng cao; các phương tiện khai thác hủy diệt giảm, nguồn lợi thủy sản từng bước phục hồi, góp phần nâng cao thu nhập và ổn định an ninh trật tự tại cộng đồng.

Tuy nhiên, các mô hình này cũng tồn tại nhiều bất cập như: Chưa có cơ sở pháp lý cho việc giao quyền quản lý, tổ chức khai thác, nuôi trồng và bảo vệ nguồn  lợi thủy sản cho tổ chức cộng đồng; chưa có cơ chế, chính sách hỗ trợ cho các Tổ cộng đồng hoạt động trong thời gian đầu đi vào hoạt động; thiếu các hướng dẫn thực hiện, lựa chọn khu vực thực hiện ĐQL, giám sát, đánh giá hiệu quả các mô hình; thiếu sự tham gia, phối hợp đồng bộ giữa các bên.          

Đồng quản lý trong Luật Thuỷ sản 2017

Đồng quản lý được qui định tại Luật Thủy sản 2017 là: phương thức quản lý, trong đó Nhà nước chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm với tổ chức cộng đồng tham gia quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản, bao gồm cả hoạt động nuôi trồng, khai thác nguồn lợi thủy sản, du lịch giải trí gắn với hoạt động thủy sản trong khu vực được giao quyền quản lý (khoản 4 Điều 3, điểm a khoản 5 Điều 10, Luật Thủy sản).

Tổ chức cộng đồng có quyền: (1) Tổ chức, quản lý hoạt động nuôi trồng thủy sản, bảo vệ và khai thác nguồn lợi thủy sản, du lịch giải trí gắn với hoạt động thủy sản trong khu vực được giao quyền; (2) Thực hiện tuần tra, kiểm tra hoạt động nuôi trồng thủy sản, khai thác, bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản trong khu vực được giao quyền, yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý hành vi vi phạm; (3) Ngăn chặn đối với các hành vi vi phạm; (4) Được tham vấn; (5) Hưởng các chính sách ưu đãi, hỗ trợ; (6) Thành lập Quỹ cộng đồng; Người dân, hội, hiệp hội…có quyền tham gia cùng với chính quyền cơ sở quản lý hoạt động bảo vệ nguồn lợi thủy sản.

Luật cũng nhấn mạnh việc nâng cao ý thức và trách nhiệm của người dân trong hoạt động bảo vệ nguồn lợi thủy sản, từng bước thực hiện chủ trương xã hội hóa, tăng cường vai trò, trách nhiệm của cộng đồng trong quản lý hoạt động bảo vệ nguồn lợi thủy sản, là giải pháp hữu hiệu giảm xung đột lợi ích trong cộng đồng và góp phần đưa ngành thủy sản phát triển bền vững. Đồng thời, Tổ chức cộng đồng có trách nhiệm chấp hành quy định của pháp luật về hoạt động thủy sản; tổ chức các hoạt động khai thác, nuôi trồng, bảo vệ nguồn lợi thủy sản, du lịch sinh thái theo đúng Qui chế hoạt động, phương án bảo vệ và khai nguồn lợi thủy sản mà cộng đồng cam kết và được phê duyệt.

Những điểm sáng về đồng quản lý

Năm 2019 đến nay, triển khai Luật Thuỷ sản 2017, đồng quản lý đã được triển khai tại 07 tỉnh: Hà Tĩnh, Quảng Nam, Bình Định, Phú Yên, Khánh Hòa, Bình Thuận, Tuyên Quang với 19 tổ chức cộng đồng được công nhận và giao quyền tham gia đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản. Đối với Thừa Thiên Huế, đã hình thành 22 chi hội nghề cá tổ chức thực hiện đồng quản lý với 22 khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở khu vực đầm phá và ven bờ.

Đây là những địa phương đã triển khai, phát triển Đồng quản lý trên cơ sở Luật Thủy sản và các bài học kinh nghiệm đã được rút ra từ giai đoạn trước như: Có sự đồng lòng, vào cuộc, hỗ trợ của các cấp chính quyền, sự phối hợp giữa chính quyền địa phương, cơ quan quản lý chuyên ngành thủy sản ở địa phương (Chi cục Thủy sản), cộng đồng dân cư và các bên liên quan; việc lựa chọn các hạt nhân để tổ chức dẫn dắt, huy động sự tham gia của cộng đồng và các tổ chức; cộng đồng ngư dân thật sự được tham gia vào việc xây dựng quy chế quản lý, phương án khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản; việc phân chia trách nhiệm và quyền lợi một cách bình đẳng và minh bạch giữa các bên có liên quan, cũng như các thành viên của cộng đồng; công tác tuyên truyền phổ biến phải được thực hiện thường xuyên.   

Cùng nhau hành động trong thời gian tới

Bên cạnh những thành công đã được ghi nhận, tuy nhiên còn nhiều vấn đề cũng được đặt ra với cho đồng quản lý trong ngành thủy sản như: (1) Cần phải đánh giá hiệu quả và nhân rộng các mô hình thành công để các địa phương học tập; rà soát, sửa đổi các văn bản qui phạm pháp luật, xây dựng chính sách hỗ trợ phát triển đồng quản lý, cơ chế tài chính bền vững nhằm hỗ trợ thúc đẩy thực hiện đồng quản lý một cách hiệu quả; (2) Tiếp tục tuyên truyền, phổ biến về vai trò, tầm quan trọng và kiến thức pháp luật đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản đến các cấp chính quyền, người dân, các bên hưởng lợi; (3) Tăng cường tập huấn về làm thế nào để thành lập, vận hành, quản lý hiệu quả Tổ đồng quản lý cho lãnh đạo Sở, Chi cục, huyện, xã có Đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản; (4) Thiết lập nhóm chuyên gia để hướng dẫn, hỗ trợ cho các địa phương trong quá trình triển khai thực hiện; (5) Kết nối, huy động sự tham gia của doanh nghiệp, nhà khoa học, nhà quản lý cùng tổ chức cộng đồng tổ chức, phát triển các mô hình sinh kế kép kín theo chuỗi các hoạt động từ nuôi trồng thuỷ sản, khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản, du lịch giải trí gắn với khu vực được giao quyền quản lý.

Đối với các địa phương cần xây dựng và thực hiện Đề án thực hiện đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản đã được Thủ tướng Chính phủ giao tại Quyết định 76/QĐ-TTg ngày 18/01/2024 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình quốc gia về bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản; đây là cơ sở quan trọng để các địa phương triển khai một cách đồng bộ, phù hợp với thực tiễn ở mỗi địa phương; Có như vậy công tác đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản mới thực sự mang lại hiệu quả, hài hòa lợi ích cho cả Nhà nước và cộng đồng ngư dân, nguồn lợi thủy sản và các hệ sinh thái được phục hồi, nâng cao thu nhập của cộng đồng ngư dân, góp phần chống đánh bắt bất hợp pháp, thúc đẩy ngành thủy sản xanh và phát triển bền vững.

Năm 2024 là “Năm tăng cường thực hiện đồng quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở Việt Nam, Bộ trưởng Lê Minh Hoan đã chỉ đạo. Đây cũng là định hướng phát triển đất nước mà Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng chỉ rõ: Thực hành và phát huy rộng rãi quyền làm chủ của nhân dân và vai trò chủ thể của nhân dân, thực hiện tốt, có hiệu quả phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng”./.   

Lê Trần Nguyên Hùng

Trưởng phòng Bảo vệ và Phát triển nguồn lợi thuỷ sản, Cục Kiểm ngư